障がい児保育の歴史【第3回】統合からインクルージョンへ｜国連が示した4つの段階と、2022年の食い違い
まずは解説動画をご覧ください（約23分）
▲「一緒の場所にいる」ことと「インクルージョン」は、同じなのか。国連が示した4つの段階を、資料の実物で見ていきます。
前回までと、今日の問い
年 | 国・場所 | 選んだ道 |
1977年 | イタリア | 分ける学級をなくし、普通学級に専門の先生を |
1978年 | 日本の保育所 | どの保育所でも、一緒に |
1979年 | 日本の学校 | 専門の学校を必ず用意する |
ここで、今日の問いです。イタリアのように同じ学級にいる。日本の保育所のように同じ園にいる。では、「一緒の場所にいる」ことができれば、それで十分なのでしょうか。 実は国連は、「一緒にいる」ことにも段階がある、と言っています。今回は、その話です。
先に、言葉を3つ
言葉 | 意味 |
障害者権利条約 | 障がいのある人の権利を定めた国連の条約。日本は2014年に締結（国として「この約束を守ります」と正式に決めること） |
一般的意見 | 条約を見守る国連の委員会が、「この条文はこういう意味ですよ」と解説した文書。園で言えば、就業規則の条文に対して「この条文はこう解釈します」と法人が出す説明文のような位置づけ |
総括所見 | その委員会が各国の取り組みを審査して、「ここは良い、ここは直してください」と出す意見書。通信簿のようなもの |
この3つが、今回の資料の柱になります。
1981年 国際障害者年と、1980年代の「統合保育」
まず1980年代から始めます。文部科学省の『学制百二十年史』には、こう書かれています。
1981年は、国際連合により「国際障害者年」とされ、1982年には1992年までの10年間が「国連障害者の十年」と指定された。 （文部科学省『学制百二十年史』。原文は元号表記のため、西暦に直しています）
国連が、世界中の国に「障がいのある人のことを、この10年で本気で考えよう」と呼びかけた。それが1981年です。この時代に広がったのが、「ノーマライゼーション」という考え方です。障がいのある人も、あたりまえの生活を、あたりまえに送れるようにしよう、という考え方です。
では、日本の保育の現場はどうだったのか。これまでの回でも使った活水論文集には、こうあります。
1980年代以降、人間としての尊厳と権利を大切にし、あたりまえの生活や人生を無差別平等に保障しようというノーマライゼーションの考え方が世界的に広がりをみせる。（中略）保育所・幼稚園と専門機関の連携や、保育所・幼稚園と通園施設、児童デイサービスとの併行利用も行われてきた。 （活水論文集 第65集 金珉呈 p.134）
「併行利用」とは、保育所に通いながら、週に何日かは療育の施設にも通う、という使い方のことです。今でも、園でよく見る形ですよね。ただ、同じ論文には、現場の悩みの声も書かれています。
障害児に目を奪われるあまり、クラス全体に目が行き届かないとか、集団の課題を追求すると障害のある子どもを「落ちこぼしてしまう」などといった保育実践上の悩みの声が、現場の保育者から多く出されていた。 （同 p.134）
「一緒にいる」ことは始まった。でも、「一緒にいて、どう保育するのか」は、まだ手探りだったのです。この悩みが、今回の本題につながります。
2014年 日本が障害者権利条約を締結
時計を進めます。2014年、日本は国連の障害者権利条約を締結しました。外務省のホームページに載っている条約の和文、第24条「教育」には、こう書かれています。
締約国は、教育についての障害者の権利を認める。締約国は、この権利を差別なしに、かつ、機会の均等を基礎として実現するため、障害者を包容するあらゆる段階の教育制度及び生涯学習を確保する。 （障害者の権利に関する条約 第24条 和文・外務省）
ここに出てくる「包容する」という言葉。これが、英語の「インクルーシブ」の日本語訳です。「包み込む」「含める」という意味です。つまり日本は2014年に、「障がいのある人を包み込む教育の仕組みをつくります」と、国として約束したことになります。
では、「包み込む」とは、具体的にどういう状態を指すのか。それを国連の委員会が解説したのが、2016年の文書です。
2016年 一般的意見第4号：「一緒にいる」にも4つの段階がある
2016年に国連の障害者権利委員会が出した「一般的意見第4号」は、国連のデジタルライブラリで英語の原文が公開されています。国や公的機関による日本語訳は見当たらないため、要点を日本語にして紹介します。第11段落には、こうあります。
委員会は、排除・分離・統合・インクルージョンの違いを認識することの重要性を強調する。 （一般的意見第4号 第11段落 CRPD/C/GC/4 の要点を日本語にしたもの）
段階 | 意味 |
1. 排除 | 障がいのある子が、どんな形であれ教育を受けることを妨げられている状態 |
2. 分離 | 障がいのある子の教育が、障がいのない子から切り離された別の環境で行われている状態 |
3. 統合 | 障がいのある子を、今ある普通の学校に入れる。ただし「その子が学校の標準的な要求に合わせられるなら」という前提つき |
4. インクルージョン | 教育の内容・教え方・仕組みそのものを変えて、すべてのこどもが参加できる環境をつくっていく過程 |
そして、原文には大事な一文があります。
組織やカリキュラム、教え方の変更を伴わずに、障がいのある子を通常の学級に置くだけでは、インクルージョンにはならない。統合は、分離からインクルージョンへの移行を、自動的に保証するものではない。
つまり国連ははっきりと、「同じ場所にいる」だけでは「統合」であって、「インクルージョン」ではないと言っているのです。
たとえ話：お誕生日会の4つの開き方
言葉だけだと分かりにくいので、園のお誕生日会で考えてみます。クラスに、車いすの子がいるとします。
段階 | 開き方 |
排除 | 「あの子は参加が難しいから、お誕生日会には呼ばない」 |
分離 | 「あの子のために、別の部屋で、別のお誕生日会を開こう」 |
統合 | 「同じ部屋に呼ぼう。でも、会の内容はいつもどおり。みんなが走り回るゲームのあいだ、あの子は隅で加配の先生と別のことをしてもらおう」 |
インクルージョン | 「最初から、その子も一緒に楽しめるように、会の内容そのものを考え直そう。走るゲームの代わりに、座ってできるゲームを入れよう」 |
同じ部屋にいるかどうか、ではなく、会の形そのものを変えたかどうか。ここが、「統合」と「インクルージョン」の境目です。
3つ目の形に、心当たりのある先生も多いのではないでしょうか。私にもあります。だからこそ、この違いを知っておくことに意味があると思うのです。
2007年 日本の学校は「特殊教育」から「特別支援教育」へ
日本の学校に目を戻します。2007年 4月 1日、改正された学校教育法が施行され、それまでの「特殊教育」が「特別支援教育」に変わりました。同じ日、文部科学省の初等中等教育局長の名前で「特別支援教育の推進について（通知）」が出されています。
特別支援教育は、障害のある幼児児童生徒の自立や社会参加に向けた主体的な取組を支援するという視点に立ち、幼児児童生徒一人一人の教育的ニーズを把握し、その持てる力を高め、生活や学習上の困難を改善又は克服するため、適切な指導及び必要な支援を行うものである。 （「特別支援教育の推進について（通知）」2007年 4月 1日 19文科初第125号）
そして、これまでの特殊教育の対象の障害だけでなく、知的な遅れのない発達障害も含めて、特別な支援を必要とする幼児児童生徒が在籍する全ての学校において実施されるもの、とされました。ポイントは2つです。
「一人一人の教育的ニーズ」という言葉が入った
「養護学校だけ」から、「特別な支援を必要とする子が在籍する全ての学校」へ
1979年の「専門の場を必ず用意する」から、「どの学校でも支える」へ。学校も、少しずつ動き始めた年です。
2022年 文部科学省の通知と、国連の総括所見が食い違った
2022年 4月：文部科学省の通知
2022年 4月 27日、文部科学省は「特別支援学級及び通級による指導の適切な運用について（通知）」を出しました。この中に、こういう一文があります。
特別支援学級に在籍している児童生徒については、原則として週の授業時数の半分以上を目安として、特別支援学級において、児童生徒の一人一人の障害の状態や特性及び心身の発達の段階等に応じた授業を行うこと。 （「特別支援学級及び通級による指導の適切な運用について（通知）」2022年 4月 27日 4文科初第375号）
文部科学省の考え方はこうです。支援級に在籍しているのに、ほとんどの時間を通常の学級で過ごしているなら、それは実質的に通常の学級に在籍しているのと同じで、「学びの場」を見直すべきだ。だから、支援級に在籍するなら、週の半分以上は支援級で授業を受けてください、というものです。
2022年 9月：国連の総括所見
その5か月後、国連が日本に意見を出します。2022年 8月、国連の障害者権利委員会は日本の最初の政府報告を審査し、9月 2日に総括所見を採択しました。外務省のホームページにある和文仮訳の、教育（第24条）の項です。
段落 | 内容 |
第51段落（懸念） | 医療に基づく評価を通じて、障害のある児童への分離された特別教育が永続していること／通常の学校に特別支援学級があること／特別学級の児童が授業時間の半分以上を通常の学級で過ごしてはならないとした、2022年に発出された政府の通知 |
第52段落（要請） | 「分離特別教育を終わらせることを目的として」国の行動計画をつくること／「特別学級に関する政府の通知を撤回すること」 |
文部科学省が「支援級に在籍するなら半分以上は支援級で」と言った、その5か月後に、国連が「その通知を撤回してください」と言った。これが、2022年に起きたことです。
なぜ食い違ったのか
さきほどの4つの段階で考えると、見えてきます。
立場 | |
文部科学省 | 支援級という専門の場で、一人一人に合った授業をきちんと受けてほしい。1979年から続く「専門の場を必ず用意する」という日本の学校の考え方の延長 |
国連 | 支援級という分けられた場があること自体が「分離」。目指すべきは、学校の仕組みそのものを変える「インクルージョン」 |
どちらも、こどものためを思っています。でも、立っている段階が違う。日本の学校は「分離」と「統合」の間で、一人一人を丁寧に見ようとしている。国連は「インクルージョン」まで行ってください、と言っている。これが、2022年の食い違いの正体だと、私は理解しています。
統合からインクルージョンへ：保育に置き換えると
ここまでは学校の話でした。これを保育に置き換えてみます。
保育所は、1978年から「一緒に」の道を歩いてきました。障がいのある子を受け入れ、加配の先生をつける。これは4つの段階で言えば、まず「統合」の入口に立った、ということです。では、「統合」と「インクルージョン」の境目は、園のどこにあるのか。架空の例で考えます。歩くのがゆっくりな子がいる日の、お散歩です。
お散歩の様子 | |
「統合」の形 | 加配の先生がその子と手をつないで、いつも列の最後を歩く。みんなが公園に着いて遊び始めたころに、ようやく到着する。同じお散歩に参加しているが、お散歩の形は変わっていない |
「インクルージョン」に近づいた形 | クラス全体で「今日は途中の花壇を見ながら、ゆっくり歩く日にしよう」と、お散歩の形そのものを変える。歩くのがゆっくりな子が、列の真ん中にいる |
どちらが正しいと断じたいわけではありません。ただ、加配の先生をつけて一緒にいるだけでは、国連の言うインクルージョンにはまだ届いていない。 そのことは、知っておいてよいと思います。
そして、このシリーズの最初の問い、「保育園の中に児童発達支援をつくるのは、インクルージョンなのか、それとも“支援級”なのか」。この問いも、4つの段階で見ると、考える手がかりが見えてきます。それは最終回で扱います。
障がい児保育の歴史【第3回】のまとめ
年 | できごと |
1981年 | 国際障害者年。日本の保育では「統合保育」が広がり、「一緒にいて、どう保育するか」の悩みも生まれた |
2014年・2016年 | 日本が障害者権利条約を締結。国連は「排除・分離・統合・インクルージョン」の4段階を示し、「同じ場所に置くだけではインクルージョンではない」と言った |
2007年・2022年 | 学校は特殊教育から特別支援教育へ。2022年、文部科学省の通知と国連の総括所見が食い違った |
「一緒にいる」は、ゴールではなく入口だった。 そのことを、今回は覚えておいていただければと思います。
次回 第4回「お金で見る障がい児保育」
ここまで、理想の話をしてきました。でも、理想を語るだけでは、こどものそばに先生はつきません。先生をつけるには、お金が要ります。
年 | お金の仕組み |
1974年 | 補助金 |
2003年 | 一般財源化 |
2007年・2018年 | 地方交付税 |
2026年 | 療育支援加算 |
日本は、障がい児保育をお金の仕組みでどう支えてきたのか。次回の第4回「お金で見る障がい児保育」でお話しします。
この記事で使った資料
動画を撮り終えて
第1回でお話ししたとおり、こうした考え方そのものを持っていないと、「統合」と「インクルージョン」の意味が食い違ったまま進んでしまうことがあります。
今、園児が少なくなってきた中で、ニーズがあるとされている障がいのある子や気になる子への対応について、国は手厚く支えようとしていて、公定価格にも療育支援加算が新たに加わりました。ただ、こうした考え方そのものを知らないと、何が正しいのかを分からないまま進んでしまうことがあります。
この動画や記事で「何が正解か」を探すのではなく、読みながら、自分の中で考えていただく時間にしていただければと思います。歴史を見ることには、そういう効果もあります。
「園児募集だけでは、この先が見えない」と感じている理事長・園長先生へ
ここまで読んで、こんなことを感じていませんか。
園児募集に行き詰まり、多機能化で事業を続けていく道を考えている
地域に障がいのある子や気になる子が増えているのに、受け入れ先が足りない
児童発達支援のことはよく分かっていないので、始める前に情報を集めたい
保育園の空いた保育室と職員を活かして、児童発達支援を始める。そのときに大事なのは、加算や収入から入るのではなく、このシリーズでたどっている障がい児保育の歴史と、インクルージョンの考え方を土台にして始めることです。同じ場所に置くだけでは、「一緒に育つ」ことにはなりません。
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